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董亚秋 王澜 | 从美智库报告看美对华技术“脱钩”两大战略转向和六大关键领域
发布日期:2022-12-02 作者:董亚秋 王澜 信息来源:中咨智库 访问次数: 字号:[ ]

随着拜登政府启动“印太经济框架”企图构建排除中国的产业链供应链体系,中美技术“脱钩”又再度成为美智库研究的热点。在跟踪分析近期美主流智库主要观点的基础上,我们研判后认为,美战略界在全面谨慎评估的基础上正寻求重塑“脱钩”政策框架。由此带来美对华技术“脱钩”的两大战略转向,即战略思想由“限制主义”转向“渐进主义”,战略路线由“对外遏制为主,自身建设为辅”转向“自身建设为主、对外遏制为辅”。综合美多家主流智库的技术评估报告也可预判美对华技术“脱钩”的重点领域风险有所分化,正由全面脱钩转向以5G、半导体、人工智能为代表的等高风险领域,以量子技术、数字治理为代表的中风险领域,而消费设备、商品级芯片或将转为低风险领域。对此,我们提出应坚持底线思维,科学评估,分类施策,高效精准应对“脱钩”的同时,实施更高水平开放合作,提升全球数字治理话语权,避免技术“脱钩”产生“旋涡效应”,最大限度降低美技术“脱钩”对我国和平发展产生的负面影响。

美智库揭示美对华技术“脱钩”两大战略转向

(一)战略思想由“限制主义”转向“渐进主义”。2022年4月,卡内基国际和平基金会发布《美中技术脱钩:战略和政策框架》的报告,报告指出美中在技术上长期处于密不可分的状态,构成了一个庞大的技术网络,盲目对华技术“脱钩”造成混乱和低效问题。报告总结认为,美鹰派、商业利益集团、智库及地方官员等从各自角度出发,就对华“脱钩”问题形成“限制主义”“合作主义”“谨慎渐进主义”(中间派)三个阵营。报告认为,当前仍处于美中关系全新阶段的初期,而且正处于人工智能和其他新兴技术带来的深远全球变革的风口浪尖。这些即将到来的变化是重大且目前难以评估的。因此,报告提出美应该采取“谨慎渐进主义”(中间派)战略,将有助于美政府保持对“脱钩”进程的控制,保持其速度和范围与美需求一致。

(二)战略路线由“对外遏制为主,自身建设为辅”转向“自身建设为主、对外遏制为辅”。报告总结美国一直以来以进出口管制、出入境投资限制、市场禁入、签证禁令、金融制裁等限制措施为主,投资、创新、激励等发展措施为辅的“脱钩”政策往往过于简单和模糊,弊大于利,造成破坏开放科技生态、疏远盟友、人才外流、损害经济等自我“脱钩”的寒蝉效应。基于以上判断,报告提出加强遏制和自身建设的“双轮”战略路线,建议美政府应主要采取“进攻性”措施为主、“防御性”措施为辅的技术“脱钩”战术,即以增加研发教育投入、基础设施投资、推动美国竞争法案执行等加强自身建设的“进攻性”措施为主,以在5G、人工智能及物联网、无人机群硬件、可两用国防工业基础、网络安全、大容量电力设施等等具有高经济价值、高垄断性、短机会窗口期的产业加强“防御性”为辅的政策措施。

六大关键技术领域“脱钩”形势及风险研判

(一)5G技术“脱钩”将层层加码。兰德公司于2022年4月发布《保护5G:中美安全竞争的出路》报告,分析认为美虽在5G芯片设计方面处于领先地位,但严重依赖外国供应商提供5G基础设施和5G手机中的关键微芯片,缺乏网络基础设施生产能力使美在5G领域处于弱势。基于这一判断,报告提出美在5G领域对华竞争必须确保美5G芯片供应链完整,帮助爱立信、诺基亚、三星等公司保持其5G基础设施的安全性及体系;技术管制方面,提出加大对华为、中兴的财务监管,限制华为获得先进的5G芯片,持续性将华为保留在美对华制裁的实体清单中,给华为重返5G市场立规矩,如制定一套准入标准等,并严格审查中国5G专利布局,尤其是西方国家对华的技术转让;芯片制造方面,提出建立美微芯片制造和研发计划,在美建立最先进的微芯片代工厂等,以牢牢控制住芯片设计、操作系统、移动终端等关键领域。

(二)半导体技术全面“脱钩”尚难实现。近期,美众议院通过《2022年美国竞争法案》提出拨款520亿美元和补贴扶持美国内半导体产业,与日韩和台湾组建“chip4”半导体联盟,旨在打造排除中国的半导体全球产业链。美对华半导体技术“脱钩”态势已加速形成。据海关总署数据统计,2022年2至3月,中国自美国进口芯片金额同比由180亿元下降至125亿美元,增速由166%下降至-30%。但美国战略与国际问题研究中心(CSIS)发表题为《美中半导体“脱钩”的代价》的文章,则警示美政府基于中美在全球半导体价值链上的深度融合和互补地位,中美半导体“脱钩”将带来成本激增和创新损失,全面“脱钩”极不现实。文章引用波士顿咨询公司的估算称,如果华盛顿谋求技术“硬脱钩”,并彻底禁止国内半导体公司向中国客户出售产品,那么美国公司将失去18%的全球市场份额和37%的收入——导致1.5万至4万个国内高技术工作岗位流失;如果华盛顿不扩大现有的“实体清单”出口限制,美国只会失去约8%的全球市场份额和16%的收入。由此建议,中美在制定政策时均应该注意经济代价,平衡好国家安全和经济现实两方面。

(三)军事应用成为人工智能技术竞争核心领域。美国大西洋理事会日前发表的一份报告宣称,通过对中国343份与人工智能相关的军事合同评估得出,中国军方每年用于人工智能系统开发的花费超过16亿美元。该报告建议,为了确保在美中军事技术竞争中胜出,美国军方应该把人工智能技术作为优先事项,加大对人工智能研发的资金投入,并加强国防部和产业界之间的协调。美国兰德公司的一份报告则探讨了在人工智能领域的“军民融合”问题,提出“在人工智能领域,美国军方应充分利用民间技术工程师”的建议。诸如建立五角大楼与硅谷企业之间的合作机制以及五角大楼技术专家与硅谷工程师之间的信任等,让硅谷的人工智能专家为五角大楼服务。

(四)量子技术“脱钩”进展较缓但仍需密切关注。兰德公司近期发布的《中美量子科技产业评估报告》《量子科技的商业与军事应用及发展时间线》客观评估了中美在量子技术领域竞争态势,认为量子技术是新兴领域,无论投资规模、研究质量,还是核心技术都尚未形成国际竞争,不同国家仅在某些子领域鹤立鸡群,如美国是量子计算的领跑者,中国是量子通信的全球领先者,英美在量子遥感领域优势显著,但整体上量子技术尚无主导者。报告指出,当前量子技术供应链仍不明确,仅少量组件供应商集中在欧洲,尚无供应链依赖于战略竞争国家的情况,且不同技术路线的供应链大相径庭。此外,鉴于量子科技发展迅速且潜力巨大,报告研判认为,当前阶段对量子计算和量子通信实施出口管制会影响科研进展,且尚无军事应用,因此,提出目前不要对量子计算机或量子通信系统进行出口管制,但要监控关键组件和材料以及人员和产品的国际流动情况,周期性对量子工业基础进行重新评估。

(五)全球数字治理已经演变成“脱钩”新前沿。美国战略与国际问题研究中心认为,全球数据竞争时代已经来临,美国及其盟友不仅要关注5G等单项技术,还要了解中国的总体技术战略以及它们对全球治理与秩序的影响。该中心指出,中国不久前启动的“数字北部湾”计划具有全球意义。新美国安全中心2021年11月发布《数字秩序的未来》报告,指出美应发挥领导作用,建立“数字房屋”,即一个全面的数字框架,在全球塑造和推进自由数字秩序。报告提出制定国家数据保护和隐私法、与盟友扩大在印太地区的数字倡议合作、与标准制定的国际机构合作、对非自由政府国家实施制裁和出口管制等举措,以对抗中国数字治理领域日益上升的影响力。而早在2021年5月,新美国安全中心就发布《推动印太自由数字秩序》报告,称中国在印太地区迅速发展的5G、海底光缆等技术基础设施,可能会使美及其盟友在塑造该区域未来数字秩序的竞争中处于不利地位。如今报告中所提出的包括落实“四方安全对话”(Quad)的新兴和关键技术工作组的运作和实施反映自由价值观的数字治理模等政策建议均已落地实施。

(六)消费设备和商品级芯片“脱钩”或将缓解。卡内基国际和平基金会《美中技术脱钩:战略和政策框架》报告提出智能手机、笔记本电脑和台式电脑、物联网设备、消费级无人机、家庭网络硬件、游戏系统和大多数移动应用程序应该相对不受经济限制。这些行业通常已经商品化,或者在不久的将来可能会商品化。它们的特点是技术、定价和市场份额随着时间的推移逐渐发生变化,而不是防御的护城河或关闭一个国家获得持久主导地位的机会窗口。例如,拜登政府不应该把从华为分离出来的智能手机制造商荣耀(Honor)列入实体名单。报告还提出在半导体领域,美应只限制中国进口最先进的半导体技术,同时允许中国销售商品级芯片,以帮助维持美市场份额,并为研发提供资金。

应对思路及举措

(一)坚持底线思维,强化科技赋能发展和保障安全的能力。坚持“发展是最大的安全”理念,重视科技在保障军事安全、粮食安全、能源安全、生物安全、网络安全等国家安全中的作用。一方面,加快关键核心技术攻关,突破“卡脖子”技术,加速构建多元化的产业链供应链,对美在关键技术领域实现替代,以保障在极端封锁情况下能够实现自主可控;另一方面,发展优势技术和产业,锻造“杀手锏”技术,提升我国在全球化的供应链和产业链上的地位,尤其要在优势产业上做到“缺我不可”。

(二)科学评估,分类施策,高效精准应对“脱钩”。近期,美司法部、国土安全部、商务部、能源部等已就对华“脱钩”重点产业和技术领域开展对比和评估。对此,可效仿其做法,统筹组织商务部、科技部、工信部等多部门开展对中美关键领域技术“脱钩”风险程度的评估工作,应高度关注5G、半导体、人工智能等技术“脱钩”风险高领域的创新链和产业链安全,做好压力测试和相应预案及产品储备;对量子技术和数字治理等技术“脱钩”风险较高的领域,应积极参与全球科技合作与治理,扩大技术合作“朋友圈”,抢占技术制高点;对于消费设备、商品级芯片等技术“脱钩”风险较低的领域,可以此作为与美协调沟通的突破口,扩大相关产品进出口贸易,促进中美贸易重回良性循环。

(三)实施更高水平开放合作,避免技术“脱钩”产生“旋涡效应”。随着美对华技术“脱钩”趋于谨慎渐进的“中间派”,我国应积极谋划,主动作为,跳出“脱钩”的固化话语体系,以“重搭戏台”的思维设定符合中美两国利益的合作话语。一方面,推动中美双方在敏感度较低的领域深化合作,在改善知识产权制度、开放市场方面做出积极回应;另一方面,在太空、网络空间和人工智能等新兴技术领域探索建立行为规范和透明度措施,以更高水平的开放合作应对封锁挑战,防止新的冲突前沿,规避局部技术“脱钩”引发更广泛和深层次的民意对抗、国家敌对等“旋涡效应”发生,加强大国间战略稳定。

(四)提升全球数字治理话语权,防范与美西方“数字脱钩”风险。一是抓紧完善数字治理顶层框架和基础性制度体系。重点围绕数据跨境流动、市场准入、反垄断等重大问题,建立健全数字治理基础性制度体系,探索形成符合我国国情并引领未来的数字治理体系与政策框架。二是积极参与双多边数字治理规则谈判与国际合作。以申请加入 CPTPP 及 RCEP 正式生效为契机,以G20等国际机制为平台,以提升《全球数据安全倡议》国际影响力为抓手,建立我国主导的更具操作性的区域数据跨境流动合作框架,与欧盟等重要经济体商讨构建双边数据自由流动的特殊安排机制。三是加快“数字丝绸之路”国际规则标准融合对接,积极推动参与“一带一路”沿线国家和地区智能电网、智能交通、智能港口等数字基础设施建设。

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