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丁进 | 投资项目后评价的核心价值认知​
发布日期:2023-01-04 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

投资项目后评价的核心价值认知

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后评价是投资项目周期的重要环节,是投资闭环管理最后一个阶段,也是下一个闭环的起始阶段。项目后评价通过分析评价找出成败的原因,总结经验教训,并通过及时有效的信息反馈,为未来项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议,同时也为被评项目实施运营中出现的问题提出改进建议,从而达到提高投资效益的目的。

在原国家计委的支持下,中国国际工程咨询公司(简称中咨公司)自上世纪八十年代开始对政府投资项目开展了后评价工作,并在国家发展改革委和国务院国资委推动下,从2005年开始对中央企业逐渐推行后评价制度,推动全国后评价工作有序开展,也推动中咨公司后评价工作不断发展。随着全国后评价工作广泛的开展,越来越多的政府部门和企、事业单位的机构与人员参与到后评价工作之中。随着后评价工作的委托单位和承担单位不断增多,参与工作队伍不断壮大,对后评价工作的认识和业务水平参差不齐,对后评价工作的理解、工作方法和成果也出现纷繁复杂局面,甚至跑偏现象,究其原因主要是相关人员对后评价工作及其成果赋予了太多的功能。在此,有必要辨析后评价的核心价值。

一、我国后评价工作历史回顾

项目后评价工作起源于上世纪八十年代初,随着对外开放政策的实施,我国有机会接触到国外比较先进的项目评价方法,在一些国际援助项目中率先引入了项目后评价的理论和工作方法。国内一些研究机构在投资项目决策分析中,通过学习和借鉴国外的理论方法,结合工作实践,逐步形成一套我国的后评价理论和方法。

后评价最初主要围绕工程项目,形成了基本管理制度。2004年国务院发布《关于投资体制改革的决定》,明确提出要“完善重大项目稽查制度,建立政府投资项目后评价制度,对政府投资项目进行全过程监管”。为贯彻落实投资体制改革的决定,2005年国务院国资委下发了《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》,指导中央企业开展投资项目后评价工作。为加强和完善政府投资项目后评价制度,规范项目后评价工作,国家发展改革委2008年发布《中央政府投资项目后评价管理办法(试行)》,明确了在中央政府投资项目中开展后评价的有关规定,标志着投资项目后评价工作进入了制度化、规范化轨道。2014年国家发展改革委修订颁布《中央政府投资项目后评价管理办法》,并印发《中央政府投资项目后评价报告编制大纲(试行)》。

2016年7月,中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》明确投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管,要求加强政府投资事中事后监管,包括完善政府投资监管机制,加强投资项目审计监督,强化重大项目稽察制度,完善竣工验收制度,建立后评价制度,健全政府投资责任追究制度。

综上,我国投资项目后评价制度基本形成。按照国务院国资委的要求,作为重要投资主体的大多数中央企业已经建立后评价制度,组织开展了项目后评价工作;以国家、各省市政府投资为主的项目后评价工作,也在规范有序地开展。

二、当前后评价工作的主要误区

目前主导后评价工作的有政府机构,也有企、事业单位,参与后评价工作的咨询机构也从原来以综合性工程咨询机构扩展到设计、审计等多类机构。很多单位或机构人员是在其既有职能或业务范围之外开展后评价工作,在工作惯性驱使下,往往偏向自己熟悉的工作领域,将后评价工作重心引向自己的“舒适区”,而这往往不一定是后评价工作合适区域,出现“偏航”现象,主要有以下几个方面。

一是过多的技术数据堆叠,常见于企业主导的后评价。企业投资项目后评价往往根据自己的行业特点罗列详细的生产经营数据进行对比,疲于分析每项细微的数据差异,深竟细枝末节,不能抓大放小,不能研究提出对项目决策具有建设性意义的对策和建议。企业管理人员习惯于微观思考,这种认真细致的工作作风和方法是生产管理工作必要的品质,但后评价更重要的是发现偏向宏观的问题,而不是不一而足的具体工作或技术性攻关问题。

二是评价工作止于数据对比,常见于一些专项后评价。一些行业部门习惯性采用专项验收的方式开展后评价,将前面开展的工作划上完整句号就完结,缺少对项目经验教训的总结,没有对今后工作提出建设性意见和建议。如果不能全面、客观地认识被评项目,不能提纲挈领地抓住重点,不能以工作回顾助益修正未来工作的方向,则后评价就失去了它的核心价值。这种“偏航”的危害在于,行业主管部门直接以行业后评价规范的形式发布指导意见,从制度上“阉割”了后评价反馈与再作用的机制。

三是仅以财务效益的成败论英雄,常见于股权投资项目。相比于固定资产投资项目,股权投资项目目标更为丰富、更具有差异化的特征,但财务指标明确而且容易量化,容易成为“一票否决”的要素。基于战略角度,企业投资活动可以存在多种动因,包括扩大企业规模、降低生产成本、获取市场空间、寻求新的发展领域等。股权投资活动的动因差异尤其突出,其目标包括实现协同效应、实现多元化发展、获取资源的优先权、抢占市场份额以及纳税安排等。很多股权投资效益不能以项目本身孤立审视,而在于其对集团合力的贡献。很显然,以项目财务指标为核心的评价观念并不太适合。以战略投资为目的投资者,往往会派驻董事,参与目标企业日常经营管理,项目往往还存在一定的整合,综合效益显现有一个过程。仅以传统视角评价项目,后评价时点的选择对承担项目的工作人员“命运攸关”。

四是以审计视角开展后评价工作,常见于政府投资项目。由于投资主管部门和财政部门对绩效评价中偏向于合规性,使一些后评价人员容易忽略对项目合理性的系统分析。简单、粗暴的审计评价方法会严重打击认真做事的人的积极性,不利企业长久创新发展。关注合理性分析,从主、客观两方面分析项目的偏差原因,为投资主管部门和财政部门政策制定和完善提出合理建议,更高层次地发挥后评价的作用。

五是不能对后评价项目的损益进行正确归因,常见于一些规划类后评价,以及运营时间较长且干扰因素较多的情形。这些情形往往需要后评价人员开动脑筋找到适合的方法,尽量排除干扰项带来的收益和损失,但很多后评价工作人员疏于或懒于深入分析,不能对项目进行科学评价,后评价人员的专业素质和职业素养也是影响这类项目后评价质量的重要因素之一。

三、项目后评价与投资决策的重大关系

项目后评价主要为了以后更科学的决策,是出资人对投资活动进行监管的重要手段之一。项目后评价内容涉及项目决策程序、实施内容、资金使用情况、运营状态等,分析成功或失败的原因以及主要责任环节,为出资人的投资活动监管和投资效果测评提供支撑依据,为建立和完善投资监管体系和责任追究制度服务。国务院国资委《中央企业投资监督管理办法》(2017年第34号令)指导中央企业组织开展对重大投资项目后评价,要求中央企业应当每年选择部分已完成的重大投资项目开展后评价,形成后评价专项报告。国家发展改革委《中央政府投资项目后评价管理办法》也开宗明义,要求健全政府投资项目后评价制度,规范项目后评价工作,提高政府投资决策水平和投资效益,加强中央政府投资项目全过程管理。可见,后评价工作与投资管理密切相关,不仅是对前期投资决策的监管,也是以后期完善工作的依据。

后评价通过回顾、总结,找出问题、提出建议,辅助出资人或决策人以决策方向和决策体系进行调整,确保投资效益效果与投资目标相匹配,具体调整力度、整改方式等需要决策机构按照问题性质分门别类,专项研究。

四、正确区分后评价与审计、督查等绩效评价

虽然后评价成为政府或企业绩效评价的手段之一,但与其他监管方式相比,后评价具有很多不同的属性,不能相互代替或混为一谈。主要体现在如下几个方面。

(一)单一与全面

审计、稽查等注重合规性。“规矩”是硬性指标,所有评判均以准则、规定、纪律、制度为准绳,违规与否有一条明确的界限,打分基本可以实现全部量化。后评价在对投资项目调研的基础上,从合规性和合理性等方面评价,在一定程度上属于“目标导向型”,评价对标前期决策目标判断正确与否以及目标的实现程度,对目标实现或未实现的原因进行分析,并对目标合理性进行评价。因此,后评价工作更加全面和多维。

由于指标明确,审计、稽查等在事实和数据一致的前提下,不同的人得到的结论基本一致;后评价结论与后评价工作人员的分析判断有很大关系,不同团队的后评价工作结果可能会有很大差异。

(二)微观与宏观

审计、稽查等注重准确性,以数据和程序文件为基础,细化到每一分钱。后评价“抓大放小”,可以利用审计、稽查、验收等正式文件的结论,重点关注对投资决策和项目管理有意义的事项,用于解决更宏观的问题。

(三)对人与对事

审计、稽查等针对投资项目或其他工作时,指向是人。对不守“规矩”的人一般会有后续处理工作,这就是由审计、稽查结果直接引导出的结果。后评价同样针对投资项目开展工作,指向规章制度,虽然也作为国资委和发改委等管理部门绩效考核的依据之一,但后评价建议主要用于投资制度和投资项目的完善,推动投资管理工作向规范并有利于获取效益的方向发展,并不一定针对具体执行人。

(四)当下与远方

审计、稽查等工作的分析止于投资项目本身。根据既有事实,围绕事项本身进行判断,提出审计或稽查意见。后评价需要放眼外部和未来,判断项目的影响和可持续性,不仅着眼既有成果,还要根据各项内部和外部条件,评估项目未来发展。不仅看项目直接成果,还要评价项目对企业、对行业、对社会的各方面影响,了解与项目相关的受益或受损群体的利益,以更长远的目光审视项目。

综上,与审计、稽查等偏于“负面指向”的监管方式相比,后评价可以具有一定的激励属性,以公正、客观的评价,达到既要解决问题,又要实现对人的激励。

五、回归核心价值,发挥后评价应有作用

从后评价的历史发端可以看出,它最初就是为了监督公共资金的规范使用而产生的。基于社会主义公有制为主体的基本经济制度,我国拥有远超于西方国家的庞大国有资产,具有与公共资金相类似的部分特性,需要加以监督管理。2021年我国国有企业(不含金融企业)资产总额308.3万亿元,国有金融企业资产总额352.4万亿元,行政事业性国有资产总额54.4万亿元,各类国有资产总额已超过700万亿元。同期,全国一般公共预算收入20.3万亿元,一般公共预算支出24.63万亿元。2019年7月1日起施行的《政府投资条例》要求投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目,委托中介服务机构开展后评价。与以往相关投资监管文件不同,此项要求并未放在“监督管理”一章,而是置于“政府投资项目实施”,意味着后评价是投资项目实施的有机组成部分,是不可或缺的一环,后评价具有广阔的发展空间。从当前后评价实践看,反馈应用仍然比较薄弱,同一问题在同一机构反复出现,或是因为后评价成果没有反馈到下一阶段的投资管理中,亦或是因为制度修订的阻力及工作惯性的持续。

在正确认识后评价核心价值的基础上,要使其真正发挥作用,需要加强后评价成果的反馈应用制度建设。一份合格的后评价成果应该是一个“逗号”,而不是“句号”,应该在后续的投资工作中,由出资人或投资决策人续写下去,参与到投资决策的螺旋式循环中。

推动后评价在投资监管、制度完善等方面发挥现实作用,后评价从业者仍然任重道远。首先,加强从业人员职业道德和职业素养,提高后评价工作质量;其次,进一步宣讲后评价理念,加深投资决策和管理者对后评价的认识,加强后评价的反馈应用。